Terrorismo: dalle definizioni internazionali alle condotte di reato

Introduzione

La definizione del concetto di terrorismo [1] è un tema che, seppur presente da tempo nel dibattito internazionale, continua a polarizzare discussioni e richiedere approfondimenti [2]. L’avvento della minaccia terroristica a livello internazionale globale, prima con l’attentato di Al Qaeda alle Twin Towers a New York nel 2001 (con la morte di circa 3000 persone), poi con gli attentati di Madrid del 2004 (con la morte di 191 persone) e di Londra nel 2005 (con 56 morti, inclusi gli attentatori), arrivando fino alle più recenti stragi di Parigi nel gennaio 2015 presso gli uffici del giornale satirico Charlie Hebdo (con 17 morti), del novembre 2015 sempre a Parigi (con 90 morti), poi ancora Nizza nel luglio 2017 (con 84 morti) e infine i cinque attentati di matrice islamica in terra inglese, tra Londra e Manchester, del 2017 (con complessivamente 35 morti), mostra un trend in significativa crescita anche negli stati occidentali, con modalità operative spesso completamente originali e con obiettivi strategici di destabilizzazione, in particolare dell’Europa nell’ultimo triennio, sempre più preoccupanti.

In questo lavoro sul tema del terrorismo, vengono proposte e analizzate le principali definizioni internazionali del concetto di terrorismo, con l’obiettivo di porre l’accento sull’allargamento che si è registrato, nel corso del tempo, della definizione e della sua applicazione, anche a ‘condotte’ operative oggi registrate in molti codici penali internazionali. In particolare, vengono descritte le definizioni utilizzate in ambito NATO, confrontandole con le definizioni adottate negli Stati Uniti dal Department of Homeland Security (DHS) e della Central Intelligence Agency (CIA), non dimenticando quanto discusso sia in ambito Nazioni Unite (UN) sia presso l’Unione Europea (UE). Inoltre, si allarga l’analisi anche alla situazione italiana concentrandosi sull’articolazione del Codice Penale dove sono state introdotte, con molta puntualità, le definizioni delle condotte terroristiche punibili come reato. Dall’analisi svolta è, infine, possibile estrapolare una serie di caratteristiche ricorrenti nelle definizioni sia internazionali sia nazionali del termine terrorismo e del concetto di ‘condotta’ terroristica. Sulla base del risultato presentato si potrebbe avviare uno studio per arrivare ad una definizione di terrorismo e di ‘condotta’ terroristica più largamente riconosciuta, con ricadute anche nell’ambito normativo nazionale.

L’origine del termine ‘terrorismo’

La radice originale della parola terrorismo [3] è riconducibile al verbo latino terrere che vuol dire ‘spaventare, intimorire’. Già a partire da questa prima osservazione si comprende immediatamente come nel termine terrorismo risiedano da sempre i sentimenti della paura, del panico e dell’ansia. Nonostante questa radice così lontana nel tempo, la prima volta [1] in cui la parola terrorismo ha preso una forma più vicina all’accezione moderna è alla fine del settecento, nel periodo cosiddetto ‘del terrore’ della Rivoluzione francese. A questo riguardo si attribuisce ad un inglese, Sir Edmund Burke, una frase a commento di quanto visto come testimone diretto in Francia nei giorni del terrore, in cui – a sua detta – si aggiravano per le strade “migliaia di cani indiavolati chiamati terroristi”.

C’è subito, a questo riguardo, da fare una prima osservazione. Mentre nella Rivoluzione francese il periodo del terrore fu un prodotto conseguente ad una azione riconducibile al nuovo governo rivoluzionario e al nuovo equilibrio del paese, il termine moderno di terrorismo si riconduce, in modo diametralmente opposto, all’atteggiamento violento e criminale di persone o gruppi di persone che mettono in atto azioni violente indirizzate contro chi governa o amministra un territorio, in altre parole contro l’ordine costituito.

Anche questa osservazione pone in evidenza un ulteriore grande dilemma che ha da sempre accompagnato il concetto di terrorismo [2] e che lo rende, nella sua accezione, duale: da un lato la definizione di tipo filogovernativa, in cui i terroristi sono avversari dell’ordine costituito che domina – avversari da combattere in ogni modo-, dall’atro la visione delle stesse forze terroristiche che, apertamente e con finalità politiche, combattono sul territorio autoproclamandosi i ‘liberatori’ dal dominatore incarnato dall’ordine costituito, definito esso stesso come nemico e oppressore [10].

Studi sulla definizione di terrorismo

Molteplici sono i riferimenti bibliografici di studi incentrati sulla definizione del concetto di terrorismo. In [3] è possibile trovare una lunga lista di riferimento. In termini generali si può fare riferimento ad un primo lavoro di screening condotto da Schmid e Jongman, due ricercatori dell’Università di Leiden in Olanda, che già dalla fine degli anni ’80 avviarono a questo riguardo degli studi con un approccio di tipo sociologico. La sintesi della loro ricerca [3], che ha analizzato oltre 100 definizioni di tipo accademico e istituzionale, ha evidenziato come nelle definizioni di terrorismo studiate:

• il concetto di violenza compaia nell’83,5% dei casi;
• gli obiettivi politici emergano nel 65% dei casi;
• l’obiettivo esplicito di seminare paura e terrore compaia nel 51% dei casi;
• l’obiettivo di realizzare distruzioni in modo arbitrario e indiscriminato compaia nel 21% dei casi;
• il ricorso alla violenza contro civili, non appartenenti a forze militari o persone semplicemente neutrali si attesti al 17,5%.

Partendo da questa prima analisi presente in letteratura, che pone l’accento su cinque diverse caratteristiche presenti nelle definizioni, nei paragrafi successivi si presentano molteplici definizioni specifiche di terrorismo con lo scopo di aggiornare ai nostri giorni l’analisi qui brevemente illustrata sulle caratteristiche principali insite nel concetto di terrorismo.

Le definizioni di terrorismo a livello internazionale e in Italia

Anche oggi sussistono a livello internazionale molteplici definizioni del concetto di terrorismo. In senso generale si può subito affermare che non esiste una definizione accettata universalmente e che molte diverse scuole di pensiero si concretizzano nelle diverse formulazioni esistenti. Nel seguito di questa sezione si elencano e analizzano brevemente le principali definizioni internazionali oggi riconosciute e vigenti nei diversi ambiti.

La definizione di terrorismo della NATO

Con riferimento [4] al documento NATO (North Atlantic Treaty Organization) che tratta le definizioni di base riconosciute dall’organizzazione, le declaratorie che ci interessano sono le tre seguenti, che riportiamo sia in lingua originale sia tradotte.

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Terrorism – The unlawful use or threatened use of force or violence against individuals or property in an attempt to coerce or intimidate governments or societies to achieve political, religious or ideological objectives.

Terrorismo – L’uso o la minaccia di uso di comportamenti illegali o violenti contro individui o proprietà nel tentativo di condizionare o intimidire governi o società per raggiungere obiettivi politici, religiosi o ideologici.

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Antiterrorism – All defensive and preventive measures taken to reduce the vulnerability of forces, individuals and property to terrorism.

Antiterrorismo – Tutte le misure difensive e preventive assunte al fine di ridurre la vulnerabilità di forze, individui e proprietà dal terrorismo.

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Counterterrorism – All offensive measures taken to neutralize terrorism before and after hostile acts are carried out.

Controterrorismo – Tutte le misure offensive che si possono assumere per neutralizzare il terrorismo prima e dopo la conduzione di un atto ostile.

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La definizione di terrorismo del DHS

Con riferimento [5] al sito web del Department of Homeland Security (DHS) degli Stati Uniti d’America, si osserva che nella Sezione 2 della Legge sul “Home Security” del 2002 la definizione di terrorismo applicata dal DHS risulta la seguente.

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“The term ‘‘terrorism’’ means any activity that :

(A) involves an act that

• is dangerous to human life or potentially destructive of critical infrastructure or key resources;
• is a violation of the criminal laws of the United States or of any State or other subdivision of the United States;

(B) appears to be intended

• to intimidate or coerce a civilian population;
• to influence the policy of a government by intimidation or coercion;
• to affect the conduct of a government by mass destruction, assassination, or kidnapping”

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Il termine terrorismo indica qualsiasi attività che:

(A) coinvolge un atto che:

• mette a repentaglio la vita umana o è potenzialmente distruttivo di infrastrutture critiche o risorse essenziali;
• costituisce una violazione della legge penale degli USA o di qualsiasi Stato o altri livelli territoriali degli USA;

(B) appare essere intenzionata:

• ad intimidire o condizionare la popolazione civile;
• ad influenzare le politiche governative attraverso l’intimidazione e la coercizione;
• ad influenzare le scelte del governo attraverso la distruzione della popolazione, l’assassinio e il rapimento.

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La definizione di terrorismo della CIA

Con riferimento [6] al sito web della Central Intelligence Agency (CIA) si deduce che il comparto Intelligence degli USA è guidato nella definizione di terrorismo dall’indirizzo fornito dal Codice USA (US Code) che all’articolo 22, sezione 2656f-d esplicita per il termine terrorismo.

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The term “terrorism” means premeditated, politically motivated violence perpetrated against noncombatant targets by subnational groups or clandestine agents.

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Il termine terrorismo indica una violenza premeditata, motivata politicamente, condotta contro obiettivi civili da gruppi subnazionali o agenti clandestini.

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La carenza delle Nazioni Unite: il dettaglio sull’atto terroristico

Facendo riferimento alle Nazioni Unite, va subito affermato che non esiste una definizione univoca accettata da tutto il Consiglio. Proprio in questo organismo, dove sono presenti praticamente tutti i Paesi del mondo con i loro governi, si evidenzia una grande difficoltà a conciliare le diverse scuole di pensiero su questa materia. In questa assise l’essenza duale del concetto di terrorismo emerge con tutta la sua forza: infatti, una stessa persona, a seconda dei punti di vista, può essere considerata un terrorista o un combattente per la libertà, al contempo.

L’affermazione delle Nazioni Unite che più si avvicina ad una definizione di terrorismo è quella che è stata data per il concetto di ‘atto terroristico’ nel 1999 [7] nella ‘International convention for the suppression of the financing of terrorism’ e recita in sintesi in seguente modo:

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è da considerarsi atto terroristico “ogni atto inteso a causare la morte o il ferimento di civili o di altre persone non attive in un conflitto bellico, in cui lo scopo dell’atto, per natura e contesto, è quello di intimidire una popolazione o condizionare un governo o una organizzazione internazionale a fare o astenersi dal fare qualcosa”.

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La definizione dell’UE

In una decisione del Consiglio dell’Unione Europea del 2002 [8] si può evincere nell’art. 1 della decisione, una articolata declaratoria che specifica i concetti di terrorismo e di condotte di reato terroristico per l’UE. In particolare, nell’Art. 1 si propone, in modo articolato, il seguente testo.

… saranno ritenute essere condotte terroristiche:

1. l’attacco alla vita della persona che può causare la morte;
2. l’attacco all’integrità fisica di una persona;
3. il sequestro di persona;
4. il causare la distruzione di risorse del Governo o pubbliche, di sistemi di trasporto, di infrastrutture critiche, inclusi i sistemi informatici e di comunicazione, impianti fissi situati in spazi continentali, in posti pubblici o anche in proprietà private mettendo in pericolo la vita umana o generando delle perdite economiche;
5. la confisca di aerei, navi o altri mezzi pubblici o di trasporto di beni;
6. la produzione, possesso, acquisizione, trasporto, fornitura o uso di armi, esplosivi o di armamenti di tipo nucleare, biologico o chimico (NBC), così come lo svolgimento di ricerche e lo sviluppo di armi biologiche e chimiche;
7. il rilascio di sostanze pericolose o il causare incendi, inondazioni o esplosioni con lo scopo di mettere a repentaglio la vita umana;
8. l’interferire o il rendere non funzionanti le forniture d’acqua, di energia elettrica e qualsiasi altra risorsa naturale fondamentale, con lo scopo di mettere in pericolo la vita umana;
9. il minacciare di commettere uno qualsiasi degli atti listati nei punti da (a) a (h) del precedente elenco;

quando queste azioni siano commesse con lo scopo di:

• intimidire gravemente una popolazione;
• ingiustificatamente costringere un Governo o una organizzazione internazionale a realizzare o astenersi dal realizzare un atto;
• destabilizzare gravemente o distruggere le fondamentali strutture politiche, costituzionali, economiche e sociali di un Paese o in una organizzazione internazionale.

Si osservi come, per la prima volta nelle definizioni riportate finora, compaia esplicitamente menzionata la tematica dell’attacco NBC (Nucleare Biologico e Chimico), indicato in ambito internazionale come attacco CBRN (Chemical, Biological, Radiological and Nuclear).

La definizione delle condotte terroristiche in Italia

L’Italia ha introdotto all’interno della legge 155/2005 [9], in particolare nell’Art.270, delle precise definizioni di condotte terroristiche. Questa legge ha impatto sul Codice penale e introduce il ‘reato’ in ambito terroristico.

Il testo dell’Art. 270 sexies è il seguente.

Art. 270-sexies (Condotte con finalità di terrorismo)

Sono considerate con finalità di terrorismo le condotte che, per la loro natura o contesto, possono arrecare grave danno ad un Paese o ad un’organizzazione internazionale e sono compiute allo scopo di intimidire la popolazione o costringere i poteri pubblici o un’organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto o destabilizzare o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche e sociali di un Paese o di un’organizzazione internazionale, nonché le altre condotte definite terroristiche o commesse con finalità di terrorismo da convenzioni o altre norme di diritto internazionale vincolanti per l’Italia

Le dieci caratteristiche insite nel concetto di terrorismo

Dall’analisi svolta nei precedenti paragrafi emergono una serie di caratteristiche ricorrenti nelle definizioni del termine terrorismo e del concetto di ‘condotta’ terroristica.

Sintetizzando questi elementi, si può indicare che le caratteristiche salienti incontrate in questa analisi sono le dieci che seguono:

1. uso della violenza
2. minaccia dell’uso della violenza
3. la violenza anche sui civili
4. azioni su beni, infrastrutture e proprietà
5. obiettivi politici
6. obiettivi religiosi
7. obiettivi ideologici
8. impaurire la popolazione
9. intimidire e condizionare governi e istituzioni
10. agire in clandestinità.

A partire da questi dieci elementi si potrebbe avviare uno studio per arrivare ad una definizione di terrorismo e di condotta terroristica più largamente riconosciuta, con ricadute anche negli ambiti normativi nazionali.

Glossario

CBRN Chemical, Biological, Radiological, Nuclear
CIA Central Intelligence Agency
DHS Department of Homeland Security
NATO North Atlantic Treaty Organization
NBC Nuclear, Biological, and Chemical
NU Nazioni Unite
UE Unione Europea

Bibliografia e sitografia

• [1] Schmid, A. P, 2011, ‘The Routledge Handbook of Terrorism Research’, RL Taylor & Francis Group, London New York
• [2] Solel, J. M, 2003, ‘Some questions about the definition of terrorism and the fight against its financing’, EJIL vol 14, n. 2, pp365-378
• [3] Matusitz, J., 2012, ‘Terrorism and Communication: A Critical Introduction’, Editor: SAGE Publications, Inc.
• [4] NATO “NATO Glossary of Terms and Definitions’, AAP-06, ed. 2014, http://wcnjk.wp.mil.pl/plik/file/N_20130808_AAP6EN.pdf
• [5] DHS ‘Homeland Security Act of 2002, Public Law 107–296 – Nov. 25, 2002’ Section 2, Point 15, https://www.dhs.gov/xlibrary/assets/hr_5005_enr.pdf
• [6] CIA ‘How do you define terrorism?’, Central Intelligence Agency, last modified April 19, 2013, accessed March 7, 2014
• [7] United Nations ‘International convention for the suppression of the financing of terrorism’, Art.2 point b), 1999, https://treaties.un.org/doc/db/Terrorism/english-18-11.pdf
• [8] EU ‘Council Framework decision, 13 June 2002 on combating terrorism (2002/475/JHA)’, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32002F0475&from=en
• [9] Legge 155/2005 ‘Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale’, art.15 “Nuove fattispecie di delitto in materia di terrorismo”, di impatto sul Codice Penale, http://www.camera.it/parlam/leggi/05155l.htm
• [10] Ganor, B, 2002, ‘Defining Terrorism: Is One Man’s Terrorist Another Man’s Freedom Fighter?’ Police Practice and Research, 3(4), 287–304.

A cura di: Marco Carbonelli